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理論前沿
财政支持鄉村振興戰略的思考及實施路徑
時間:2019年07月14日信息來源:社科院旅遊研究中心點擊: 加入收藏 】【 字體:

  鄉村振興戰略是黨的十九大提出的關于鄉村發展的國家戰略,不僅凸顯出鄉村在國家現代化建設中的重要地位,而且也是新時代解決“三農”問題的總抓手,對于全面建成小康社會和社會主義現代化強國具有裡程碑意義。雖然中國農業農村現代化不斷推進,但新時代中國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段。從“三農”供給端的現實情況來看,無論農業整體供給質量和城鄉各種差别等方面,還是農村環境面貌和農民物質文化生活水平等方面,整體上都體現出發展不平衡、不充分的矛盾,習近平總書記指出“農業強不強、農村美不美、農民富不富,決定着中國全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量”。鄉村振興戰略吹響了“三農”全面振興的總号角,是新階段對“三農”發展思路和認識的進一步拓展。

  一、鄉村振興戰略的理論淵源和文獻綜述

  鄉村振興戰略屬于鄉村發展問題,20世紀50年以來,經濟學家對鄉村發展進行了大量研究。根據鄉村的地位,鄉村發展理論可以分為對立和統一兩大分支。對立的鄉村發展理論認為鄉村主要被動式地滿足工業化和城市化需要,本質上是以工業化和城市化為中心的區域發展學說。城鄉發展是一種典型的二元經濟結構,城市和鄉村地位不平等,工業化和城市優先發展,鄉村處于附屬地位,甚至以農業和農村為代價換取城市和工業發展。典型的如Lewis的二元經濟模型、Krugman的中心-外圍理論以及Rostow的經濟增長階段論等。此後,随着社會公平觀念和消除貧困等理念不斷深入,統一鄉村理論突破了以往城鄉二元的發展關系,提出工農、城鄉協調發展的思想。Ricardo認為,工農、城鄉存在相互協調和促進關系。Johnson主張,為解決城鄉空間結構失衡和人口過度集聚等城市問題,應該選擇有發展潛力的鄉村培育增長中心,以小城鎮為依托,推動鄉村形成功能經濟區。

  馬克思主義經濟學則對城鄉關系進行了系統論述,并且提出了“城鄉融合”的概念,主張消除産業不同帶來的城鄉就業對立、人口空間分布不均衡和福利差異等問題。馬克思和恩格斯認為,城鄉分離是一個曆史範疇,是階段性發展的産物,其對城鄉分離與對立的社會現實進行了深刻的檢視和批判,并提出城鄉協調與融合是未來城鄉關系發展的曆史大趨勢。但馬克思和恩格斯強調實現城鄉融合,并不是要達到城市與鄉村之間無差别的絕對統一,而是要消滅城鄉對立所帶來的農村愚昧和孤立的分散狀态。

  自從鄉村振興戰略提出後,國内學者也對鄉村振興進行了理論探索和分析,已有研究側重于論述鄉村振興戰略的内涵意義和具體路徑等方面。就鄉村振興戰略的内涵意義而言,葉興慶認為,鄉村振興戰略體現從城鄉統籌、城鄉一體化到鄉村振興的清晰脈絡,既保持了支持“三農”發展的整體思路和目标的連續性,又在新的階段拓展了新思路和新目标。陳文勝認為,鄉村振興戰略是對城鄉融合的進一步深化,是以城鄉統籌和城鄉融合為表征的政府與市場的良性合作和有機配合。郭曉鳴等認為,鄉村振興是對新農村建設的升級,是發展範式的轉換,是從重視農業現代化向農業農村現代化的轉變,是農村單一發展向綜合發展的轉變。

  就鄉村振興戰略的具體實施路徑而言,韓俊認為,鄉村振興本質上是重塑城鄉關系,促進城鄉融合發展,實施鄉村振興戰略要與推進新型城鎮化相結合,從而實現雙輪驅動。劉合光認為,實施鄉村振興戰略的關鍵在于要抓住“人、地、錢”三大關鍵要素,從機制創新、産業發展、科技創新和人才培育四個路徑推進。羅必良同樣認為,“人、地、錢”是鄉村振興的主線,而城鄉要素流動和産業融合是鄉村振興的基本路徑,構建城鄉分工體系和新型農業體系是鄉村振興的核心。張軍從國家層面的法律、規劃和組織以及制度層面的體制機制兩個方面提出推進鄉村振興的保障措施。張曉山認為,鄉村振興戰略推進要圍繞農村集體産權制度改革、現代農業、生态宜居鄉村建設和鄉村治理機制完善等抓手展開。

  從财政支持鄉村發展角度,國内外學者較早地展開了研究。斯密強調農業對國民财富和經濟增長的重要作用,因而政府應重視農業投入,且農業投入應當優先于工業投入。舒爾茨提出,财政投入是農業發展的基礎,财政要加大支農力度,财政支出重點在于農業科技和教育的投資,推動農業可持續發展。Hu和Antle也認為,政府投入農業基礎設施和農業科學研究能夠降低農業生産成本,從而能夠提高農業生産力。Watson認為,财政如果不能提供教育等公共服務,那麼農村會永遠落後。從國内來看,财政支持鄉村振興戰略的研究還相對較少,大部分都是基于投入角度,認為财政要健全投入保障制度,創新投融資機制,加快形成多元投入格局。

  綜上所述,國内外學者都對鄉村發展提出了自己的見解,但一方面,中國鄉村振興戰略的研究還處于初步階段,對其内涵和路徑的研究還需進一步深入;另一方面,對财政支持鄉村振興戰略的研究還十分薄弱,多是強調投入和資金的保障作用,而沒有站在“财政是國家治理的基礎和重要支柱”的視角,對财政在其中的作用和路徑缺乏深入系統的分析。基于此,本文以财政推進鄉村振興戰略為視角,研究鄉村振興戰略的實施背景和科學内涵,探索财政在其中的地位和作用,分析财政支持鄉村振興的現狀和現實障礙,為通過财政推進鄉村振興戰略的實施路徑提供參考和借鑒。

  二、鄉村振興戰略的實施背景和科學内涵

  (一)鄉村振興戰略的實施背景

  實施鄉村振興戰略是新時代農業農村現代化的新起點和新征程。黨和政府一直重視農業農村發展,過去幾年農村建設取得巨大成就。從農業角度看,現代農業不斷發展,農業連續多年實現豐收,2017年糧食總量已經達到了6179億千克。農業結構不斷優化,農業科技含量不斷提升,2017年中國農業科技進步貢獻率已達到57.50%。從農村角度看,城鄉發展一體化邁出新步伐,農業轉移人口不斷成為城鎮居民,城鎮化率不斷提升,2017年鄉村常住人口減少到57661萬人。城鄉收入差距逐步縮小,從2011年的2.88:1縮小到2017年的2.71:1。農村基礎設施、公共服務和社會事業建設不斷加強,人居環境不斷優化,截止到2017年,城鄉居民基本養老保險參保人數已達到51255萬人,保險覆蓋面不斷提升。多年來農業農村建設所取得的成就、所積累的經驗為實施鄉村振興戰略創造了良好的基礎和條件。

  實施鄉村振興戰略是解決新時代中國社會主要矛盾,實現“兩個一百年”奮鬥目标的迫切需要。習近平總書記在黨的十九大報告指出:“中國特色社會主義進入了新時代,中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”,這是新時代對中國社會主要矛盾認識和判斷的科學把握。雖然農業農村發展取得了曆史性成就,但由于曆史欠賬較多,中國最大的發展不平衡仍然是城鄉發展不平衡,最大的發展不充分仍然是農業農村發展不充分。實現“兩個一百年”奮鬥目标,全面建成小康社會,最艱巨的挑戰、最大的任務在鄉村。

  (二)鄉村振興戰略的科學内涵

  黨的十九大提出的鄉村振興戰略,就是要培育鄉村内生發展動力,推動2050年全面振興鄉村,破解當前“三農”發展短闆。鄉村振興是應對社會矛盾轉換、新時期新階段城鄉發展情況而作出的戰略安排,具有十分豐富的科學内涵。

  就時間維度而言,鄉村振興戰略體現了黨和政府對鄉村發展認識一脈相承且不斷深化的過程。從目标任務看,鄉村振興是一項長期而艱巨的重大戰略任務。鄉村振興戰略不是一蹴而就的,其分為2020年、2035年和2050年三個階段。這種劃分與中國現代化建設目标保持一緻,既體現出鄉村振興與社會主義現代化建設整體布局有機銜接,又體現出鄉村振興是一個長期的重大戰略任務。從城鄉關系看,對城鄉關系的認識經曆了城鄉二元、統籌城鄉發展、城鄉一體化到鄉村振興和城鄉融合發展,體現出黨和政府對鄉村發展的認識逐步清晰。國家不再僅基于鄉村本身思考鄉村發展問題,而是更加強調新型城鎮化要與鄉村發展有機結合,把鄉村和城鎮發展看做一個有機整體,形成全新的城鄉關系認識,體現出鄉村振興戰略對中國城鄉關系認識的與時俱進。從“三農”發展内涵看,由過去重視農業現代化向農業農村現代化轉變,體現出黨和政府對鄉村發展内涵的認識不斷提升。鄉村發展不再僅僅重視農業發展,以提高相關産量和注重生産效率為基本目标,而是更加重視鄉村多元化和全面發展,更加注重鄉村居民福利和生态環境,形成綜合發展的基本發展範式。從發展目标看,鄉村振興要求從生産發展演變到産業興旺、從生活寬裕演變到生活富裕、從村容整潔演變到生态宜居、從管理民主演變到治理有效,體現出鄉村發展生産生活方面更高的目标要求,是對過去社會主義新農村和美麗鄉村建設的進一步提檔升級。

  就空間維度而言,鄉村振興戰略包含多個層次和多個主體,涉及現代化建設的整體布局。從城鄉布局看,鄉村振興要推進城鄉融合,解決城市和鄉村兩個空間平等發展問題,實現新型城鎮化和鄉村振興雙輪驅動。鄉村振興體現出農村、鄉鎮與城市協同發展格局,追求城鄉生産要素等資源的雙向流動,推動構建規劃、要素配置、産業發展、公共服務、生态保護等多個方面的城鄉互動、協調與相互融合的發展格局。從現代化建設布局看,鄉村振興戰略體現出社會主義現代化建設布局由城市向鄉村延伸。過去中國工業化和城鎮化建設的重點都在城市,鄉村是中國現代化建設的薄弱環節,未來鄉村将成為現代化建設新的重點區域,現代化重大舉措都會向鄉村傾斜。從協同發展布局看,鄉村振興要充分利用跳出鄉村談鄉村發展,要充分利用和整合鄉村内部和外部雙重資源。從外部看,應利用全球化和城鎮化發展機遇,主動參與經濟全球化進程,引導各種生産要素向鄉村轉移,從内部看,要充分激發政府、農業企業、農戶和新型經營主體等多元主體活力,共同推進鄉村發展。

  就整體發展戰略而言,鄉村振興戰略與全面建成小康社會和中國特色社會主義發展戰略安排銜接。從社會主要矛盾看,黨的十九大報告指出:“中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。鄉村和城市發展不平衡是最大的不平衡,鄉村發展的不充分是最大的不充分。因此,鄉村振興戰略是應中國社會主要矛盾變化而作出的重要戰略安排,其目的在于更好地解決廣大鄉村居民日益增長的美好生活需要與鄉村地區不平衡不充分發展之間的矛盾。從“五位一體”總體布局看,鄉村振興戰略與“五位一體”總體布局存在邏輯的一緻性。鄉村振興戰略“産業興旺、生态宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求與國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生态文明建設“五位一體”總體布局相互銜接、相互對應。鄉村振興不僅要發揮鄉村的經濟價值,更要發揮其在生态、文化和社會等方面的價值優勢,更好地滿足人民的美好生活需要。因此,統籌推進“五位一體”總體布局,迫切需要通過鄉村振興等戰略舉措來全面展開和不斷深化。從發展理念看,鄉村振興戰略與“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念有機銜接。鄉村振興戰略強調農業科技等技術層面創新和農村社會治理等體制機制創新,體現出創新的發展理念;鄉村振興戰略統籌謀劃農村經濟、政治、文化、社會和生态文明建設,體現出協調的發展理念;鄉村振興戰略提出必須堅持質量興農和綠色興農,體現綠色的發展理念;鄉村振興戰略強調構建農業對外開放新格局,體現開放的發展理念;鄉村振興戰略要求提高農村民生保障水平,打好精準脫貧攻堅戰,體現共享的發展理念。

  中央農村工作會議提出了走中國特色社會主義鄉村振興道路,并把它歸納為“七個之路”,具體包括城鄉融合之路、共同富裕之路、質量興農之路、鄉村綠色發展之路、鄉村文化興盛之路、鄉村善治之路和中國特色減貧之路。在推進鄉村振興戰略的過程中,要把握好“人、地、錢”三大要素。在人的方面,推動農業轉移人口市民化,逐步減少鄉村人口,同時要提高鄉村人力資本質量,暢通智力、技術和管理下鄉通道,造就更多鄉土人才。在地的方面,完善農村産權制度和要素市場化配置,激活主體、激活要素和激活市場。具體包括:鞏固和完善農村基本經營制度,推動農村土地制度改革;完善農業設施用地管理政策,優化城鄉建設用地布局,探索盤活農村閑置宅基地。在錢的方面,加大對“三農”的投入,引導形成财政、金融、社會和農民等多元投入格局,從而使之與農業農村現代化的需求相适應。

  三、财政在鄉村振興戰略中的地位和作用

  振興鄉村要凝聚各方力量,運用多種因素,構建系統機制,共同推進鄉村振興戰略。财政連接政治、經濟和社會三大子系統,反映政府、市場和社會等關系,涉及生态、經濟和政治等多個領域。因此,财政在推進鄉村振興戰略中發揮至關重要的作用,是實施鄉村振興戰略的基礎和支撐,具體可以從以下三個層面來理解。

  就政策性和工具性層面而言,财政是實施鄉村振興戰略的重要政策工具和手段。财政政策手段包括稅收、公共支出、補貼和政府購買服務等。财政通過财政支出直接保障農村經濟社會發展資金需要,為政府推進鄉村振興戰略提供财力保障和物質基礎,體現出财政在其中的政策性和工具性。在鄉村振興戰略中,要加大财政投入力度,不斷整合和引領各種資金投向“三農”領域,提高資金使用效率,優化資源配置。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》也提出,要确保财政投入持續增長。建立健全實施鄉村振興戰略的财政投入保障制度,公共财政更大力度向“三農”傾斜,确保财政投入與鄉村振興目标任務相适應。

  就制度性和體制性層面而言,财政為實施鄉村振興戰略提供基礎性制度保障。财政直接涉及到政府與市場的關系,與其相關的财力保障制度和農村基本公共服務制度等,均是鄉村振興戰略中的基本制度安排。财政是庶政之母,要厘清政府與市場的邊界,運用政府和市場兩種機制推進鄉村振興。要通過财政制度改革和創新,為推進鄉村振興戰略提供體制機制支撐;要創新基本公共服務均等化的财政制度框架,切實實現公共服務的公平性和均等化;要推動公共資源和調整社會利益格局的财政制度化,形成可持續發展的體制環境和支撐體系。總之,要推進現代财政制度建設,推進有利于鄉村振興戰略的制度和體制創新,為鄉村振興戰略提供制度保障。

  就政治性和功能性層面而言,财政是鄉村治理體系和治理能力的基礎和重要支柱。财政是國家治理的基礎和重要支柱,因而也是鄉村治理的基礎和重要支柱。鄉村治理涉及治理主體和各要素培育發展,涉及治理規則明細,這其中财政都發揮了基礎性作用。當前中國正處于經濟社會轉型時期,鄉村治理面臨經濟新常态、利益分化和各種利益矛盾凸顯等問題,這些都需要通過财政化解和緩和矛盾,推進利益整合和社會整合。在鄉村治理的大背景下,财政不僅僅是一種單純的資金投入和支持,更要起到價值引導和推進治理能力建設的複合功能,實現從工具理性向價值理性的升華。在踐行分配正義的價值觀和構建民主财政關系的同時,農村财政以其特殊方式豐富了農村治理内涵。因此,要發揮财政的價值引領和經濟社會整合作用,通過自身改革導向,牽引帶動其他領域體制機制改革,構建激勵相容機制,化解改革中的各種利益糾紛,為不同主體的互動與組合治理帶來可能性和可行性,形成多元共治、法治、有效率和包容的鄉村治理格局。

  四、當前财政支持鄉村振興的現狀和現實障礙

  (一)财政支持鄉村振興的政策框架

  新農村建設中财政政策手段主要包含稅收政策和财政支出政策兩類。其中稅收政策主要通過稅收減免、稅收優惠、稅收抵免和先征後返等方式支持農業農村發展。财政支出政策主要通過财政直接支出、專項補助、政府采購、貸款貼息、财政獎補和投資參股經營等方式支持農業農村發展。

  具體來說,财政支持鄉村振興的政策框架主要包括以下方面:一是财政支持農業政策,财政通過直接支出和補貼等方式,推動農業供給側結構性改革,提升農産品供給體系的質量和效率,包括财政對農田水利設施等農業基礎設施建設的投入,對農業科技的投入,對農業結構調整和農村産業化的支持,農業“三項補貼”等财政惠農補貼政策。二是财政支持農村基礎設施建設和生态建設政策,包括農村道路和電網改造等農村基礎設施建設,退耕還林、天然林保護、保護耕地和水資源等農村生态建設支持。三是财政支持農村社會事業發展政策,包括支持農村教育、醫療衛生、社會保障和文化等事業的發展,推進城鄉公共服務均等化等。四是财政支持農村綜合改革政策,包括村級公益事業一事一議财政獎補試點工作和美麗鄉村建設等。五是财政支持扶貧開發政策,包括财政涉農資金統籌整合改革、資産收益扶貧和生态保護脫貧等。

  (二)财政支持鄉村振興的現狀分析

  随着中國财力不斷增強,财政對鄉村的支持力度不斷加大。從絕對規模看,國家财政支農支出不斷增加,其從1990年的221.76億元增長到2017年的19089億元。從增長率看,财政支農支出增長波動顯著,體現出明顯的階段性特征。在2003年以前,财政支農支出增長率相對較低,在2003年以後,随着公共财政的提出,财政支農支出增長率顯著提高,最高達57.53%。但在2010年以後,經濟新常态下财政收支矛盾凸顯,财政支農支出增長率有所下降。總體來看,财政支農支出年均增長率較高,體現出國家對“三農”問題的重視。

  财政分項支出所占比重直接體現出政府對某一領域發展的偏好。從相對比重看,财政支農支出占财政支出比重呈現先下降後上升的趨勢。以2003年為界限,在2003年以前,财政支農支出占财政支出比重不斷下降,由1990年的7.19%下降到2003年的4.60%。此後,随着公共财政理念的提出以及黨和政府對“三農”問題的重視,财政支農支出占财政支出比重不斷提高,2017年上升到9.39%。從占比情況看,“三農”越來越成為未來财政支持的重點領域。

  從财政支農支出結構看,農業支出、農業水利支出、扶貧資金和林業支出在财政支農支出中所占比重較高。其中農業支出所占比重最高,在30%以上,但其比重在近幾年有所下降;農業水利支出所占比重也大多在25%以上。農業支出、農業水利支出和農業綜合開發支出三者所占比重之和大多在70%以上,體現出國家對農業發展的重視,在“三農”問題中,農業問題是政府長期關注的首要問題。但2017年三者所占比重之和顯著降低到58%,同時扶貧支出所占比重迅速提升,體現出國家由過去重視農業現代化向越來越重視農業農村現代化轉變,政府不僅重視農業發展和農業生産效率提升,而且更加重視鄉村多元化和全面發展,更加注重鄉村居民福利和生态環境等。

  (三)财政支持鄉村振興存在的現實障礙

  首先,雖然近些年來财政支農支出保持快速增長,但其仍然難以滿足“三農”發展需要。一方面,在經濟新常态下,經濟下行和供給側結構性改革所要求的政策性減收導緻未來财政收入增長潛力不足,收支矛盾凸顯導緻未來财政支農支出難以保持高速增長;另一方面,“三農”發展資金缺口巨大,單靠财政支出難以滿足“三農”發展資金需求。根據2016年中國社會科學院發布的《“三農”互聯網金融藍皮書》,自2014年起,中國“三農”金融缺口超過3萬億元,這一規模遠超2016年财政支農支出規模。

  其次,财政支農體制關系并未理順。一是政府與市場的關系不清晰。财政更多将資金用于經營性和競争性領域,如土地和房地産等領域,更多投向城市,而忽視了本應由财政支持的農村基礎設施、教育、醫療衛生和社會保障等農村基本公共服務領域,财政對農村的投入長期不足。此外,财政支出大多是無償性直接支出,傾向于資金和項目上的直接扶持,難以充分利用市場機制,财政引導和示範帶動作用有待提升,金融支農積極性沒有完全調動,多渠道、多元化“三農”投入格局尚未建立。二是政府事權和支出責任劃分不清。事權和支出責任劃分是政府有效提供公共服務的前提和基礎。長期以來,中國财政支農支出主要由地方負責,地方在财政支農支出中的占比達95%以上,中央承擔責任仍然不足。2016年财政支農支出中地方占比仍然高達95.81%。在《國務院辦公廳關于印發基本公共服務領域中央與地方共同财政事權和支出責任劃分改革方案的通知》公布後,關于城鄉基本公共服務事權和支出責任劃分有了大體框架,但在具體城鄉基本公共服務領域,仍需進一步探索明确各級政府的管理權限和支出責任,強化中央政府在城鄉基本公共服務提供中承擔的責任,推進省級以下事權和支出責任劃分。三是轉移支付制度不健全。地方在财政支農支出中承擔主要責任,但相對财權和财力劃分不足,這就需要中央通過轉移支付保障地方政府公共服務提供能力。但現行轉移支付制度仍然存在許多問題,一般性轉移支付比重仍然不高,專項轉移支付系統繁雜、項目衆多,管理不規範,轉移支付資金管理随意性較大,經常出現層層滞留問題,很難較好地提供滿足地方實際需求的公共産品和公共服務,影響了财政支農效果的發揮。

  再次,财政資金缺乏整合,資金使用效率不高。從支出部門看,支持鄉村發展的财政資金涉及衆多支農資金管理部門,包括國家發展和改革委員會、農業部、财政部、國務院農村綜合改革工作小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室、科技部等各部門,政出多門,資金分散。從項目看,農業支出、林業支出、農業綜合開發支出、扶貧支出和農村綜合改革支出等支出中,項目多有交叉重複,支出項目内容相似。财政支農資金管理體制不完善,條塊分割嚴重導緻支農資金難以形成制度合力。同時,财政支農資金監督乏力,資金配套不到位、專項資金被挪用和被擠占等現象時有發生。缺少對财政支農資金的績效考評機制,資金使用效率難以保障。

  最後,财政注重資金投入,忽視了财政治理作用的發揮。當前财政對支農資金投入側重農業,以提高相關産量和注重生産效率為基本目标,而忽視鄉村多元化和全面發展,忽視了鄉村治理結構的培育和構建。“向上代理型”治理結構使鄉村自我治理功能受到極大削弱,鄉村治理主體和機制缺失,導緻财政下鄉資源或項目的公共性極大地喪失,财政政策資源被基層精英所把控,從而造成“精英俘獲”,進而使農村社會分化加劇,任何普惠性的制度變遷難以在鄉村社會内部發育維持。因此,财政除了注重資金的直接支持外,還應基于國家治理基礎和重要支柱的作用,培育鄉村治理主體,推動形成多元化鄉村治理格局,推動當前鄉村治理中的各種剛性矛盾變柔性,有效化解經濟社會矛盾,降低鄉村振興的制度成本。

  五、通過财政推進鄉村振興戰略的實施路徑

  (一)構建推進鄉村振興戰略的财力保障機制

  首先,财政支出要向農業農村領域傾斜,确保農業農村财政支出規模适度增加和比例有所提高。财政支出要向農業基礎設施和農村基本公共服務領域傾斜,包括土地整治和高标準農田建設、農田生産設施和水利設施建設、教育和醫療衛生事業、基礎設施、社會保障、科技創新等領域,保證财政農業投入增幅高于财政經常性收入增幅。同時,财政資金要向農村貧困人口和深度貧困地區傾斜,從而有效地推進城鄉之間和區域之間的相對均衡發展。

  其次,推進财金互融,創新财政投融資機制,形成财政、金融、社會和農民的多元投入格局。探索财政支出的基金化支出方式,加強鄉村振興專項債券體系建設。發揮财政杠杆作用,通過以獎代補、貼息、擔保、專項債券和基金化支出等方式,引導和撬動金融和社會資本更多地投向農業農村,形成财政、金融、保險、擔保和社會“五位一體”功能互補、相互協作的财政金融協同框架。适度鼓勵新型農業經營主體等投建小型農田水利設施或高标準農田等特定領域,形成多元化投入格局。

  再次,優化農業支持保護政策體系,創新财政政策工具和手段。清理各項财政支農政策,根據财政改革和鄉村振興的要求分别取消、合并和調整,調整部分存量資金和新增補貼資金向各類适度規模經營的新型農業經營主體傾斜。要擴大“綠箱”政策的實施範圍和規模,深化農産品收儲制度和價格形成機制改革,完善農民直接補貼制度,提高農業補貼政策效能。建立财政支農政策清單,合理把握市場與政府的關系,把“清單之外無權力”落到實處。

  最後,提升财政支農資金管理水平,提高财政涉農資金使用效率。一是加快建立涉農資金統籌整合長效機制。根據《國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》,改變過去财政涉農資金使用和管理碎片化的情況,進一步推動涉農資金整合,加強涉農資金行業内整合和行業間統籌銜接,發揮财政資金的綜合效應。中長期要結合中央和地方事權和支出責任劃分、各職能部門權責重新調整,對涉農項目進行全面清理,建立權責明晰、包括立項、分配、管理、績效評價和獎懲全過程的涉農資金支出體系。二是以績效管理為抓手,強化預算績效管理改革系統性,以政府和部門職責、中長期農業農村發展戰略目标等為導向,把事前評估、事中監控和事後評價三個階段有機結合起來,構建包含準入、績效目标、績效監管、績效結果應用、退出全過程,人大、社會和民衆多元參與,以績效管理數據信息庫和信息數據交換平台為基礎的涉農資金預算績效管理體系。推進預算績效管理改革與财政涉農專項資金管理等有機結合,增強改革合力。

  (二)推進城鄉融合發展體制機制建設,強化鄉村振興戰略的制度性供給

  首先,進一步明确中央、省、市、縣和鄉級政府的城鄉基本公共服務事權和支出責任,理順各級政府之間的關系。增強基層政府财力,提升基層政府公共服務提供能力,通過轉移支付改革、事權和支出責任劃分推進财政縱向和橫向均等化,縮小地區差距和城鄉差距。

  其次,強化财政再分配職能,進一步調節城鄉、地區和行業等收入差距,優化收入分配格局,強化對老少邊窮地區以及農民、貧困人口等社會弱勢群體的支持和保護。

  再次,繼續完善城鄉義務教育均衡發展機制,着力提高農村義務教育的質量和可及性,建立健全覆蓋城鄉的公共就業服務體系,完善城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度和大病保險制度,逐步提高農民基礎養老金标準,統籌城鄉社會救助體系,着力提高農村低保标準和覆蓋面。

  然後,完善和創新農業農村體制機制,積極支持農村集體資産清産核資,推進農墾體制改革,建立健全城鄉、地域之間的生态利益補償機制,推動農民共享經濟發展成果。

  最後,推進農業轉移人口市民化,結合城鄉戶籍制度改革,推動城鎮基本公共服務覆蓋農民工,完善農業轉移人口市民化轉移支付制度,實施财政轉移支付與農業轉移人口市民化挂鈎政策,建立農業轉移人口市民化激勵機制。

  (三)通過财政引導構建多元共治鄉村治理格局

  鄉村振興是一項系統工作,黨的十九大提出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的具體要求,為振興鄉村指明了方向。遵循自治、法治、德治的原則,有機嵌入到鄉村治理實踐中,實現三者的良性互動,最終達成鄉村善治。通過完善财政資金監管體制和推進預算公開化、透明化改革,強化對政府權力的約束,推動民主參與,規範财政資金分配,體現公平正義原則,維護社會規則和秩序,構建韌性、可控的利益協調和穩定機制,最終形成包含政府、市場、社會、農民、新型經營主體和村委會等多元主體參與、激勵相容、良性互動的鄉村治理制度框架。

  從鄉村治理體系的内容看,财政要遵循自治、法治和德治的基本要求。通過落實村級組織運轉經費保障政策、一事一議和支持新型經營主體發展等方式培育鄉村治理主體,激發鄉村内生動力,構建利益訴求表達機制和協商對話機制,推進鄉村自治。通過财政法治化形成公開透明的治理程序、規則和鄉村利益分配格局,依法規範和保障鄉村振興中各參與主體的權利,形成合理的經濟社會秩序,依靠法治凝聚共識和力量,推動鄉村治理法治實踐。加強制度建設,合理處理公權與私權、公平與效率等關系,體現社會主義核心價值觀,營造誠實守信、遵紀守法的基礎道德原則,為鄉村治理德治劃定底線,引導鄉村文化建設和人才培育,健全鄉村公共文化服務體系,弘揚傳統文化、傳統美德和社會主義核心價值觀,以公共财政推動鄉村德治。

  從鄉村治理體系的主體看,要推動财政資源、服務和管理向基層集中,培育鄉村治理主體,協調鄉村治理中的公共利益、組織利益和個人利益,實現利益層面和價值層面的整合。厘清政府與市場的邊界,推動政府職能轉變,由管理型政府向服務型政府轉變,政府應将主要精力用于鄉村公共服務提供、鄉村主體培育及體制機制完善,避免越權、缺位和權力濫用。鄉村财政支持政策要統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶,培育各類專業化、市場化服務組織和服務性、公益性、互助性農村社會組織。财政補貼等支持政策要特别注重合理處理政府與市場的關系,推動市場機制發揮更大作用,以不扭曲市場資源配置為基礎。切實建立健全鄉鎮和村級财政的體制機制,全面落實村級組織運轉經費保障政策,增強村委會作為群衆自治社會組織的自主性和獨立性。通過财政獎補和一事一議等方式,激勵和推動村委會和村民共同參與村莊公共事業,更好地反映公衆需求和偏好。在發展農村公共事業的過程中,培育公衆責任意識和參與理性,為鄉村協商民主提供土壤和培育内生動力。以績效管理為抓手,健全财政資金監管體制,提高涉農資金使用效率。

  作者:闫坤,中國社會科學院旅遊研究中心學術顧問,中國社會科學院财經戰略研究院黨委書記;鮑曙光,中國社會科學院農村發展研究所

  原文刊載于《财經問題研究》2019年第3期

(作者:闫坤,鮑曙光  編輯:llqy)
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